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危机管理组织的SEMS模式

1991年,美国加利福尼亚州东部海港发生重大火灾。州内各级政府部门带领公众全力扑救,但是由于不同部门采取了多种不同的应急模式,各自为政又彼此牵制,投入极大却效率低下,导致火灾损失惨重。1993年1月,加利福尼亚州政府授权州紧急服务办公室建立一套标准化的危机管理系统。SEMS模式由此诞生。

SEMS模式全称为标准紧急管理系统(Standardized Emergency Management System,SEMS),是对ICS模式的纵向扩大和延伸,它将危机管理机构划分为五个层次:一是,现场管理团队,负责危机发生时的紧急决策及策略执行;二是,危机发生地政府,在其管辖范围内负责危机的管理、协调及恢复性工作;三是,执行区域,即当地政府的上级机构,负责区域内不同地方政府之间的协调,提供必要的指导和资源,并且充当沟通的桥梁;四是,大区域,即执行区域的上级机构,负责资源整合、信息沟通及总体协调等工作;五是,州,负责创造有利于危机解决的大环境,提供一些急需的资源,并在危机失控的情况下寻求国家帮助。五个层次都执行各自的预测、计划、情报、后勤和操作作业。

SEMS模式的显著优点是可以整合更多的资源,实现资源共享,以强大力量的联合体对抗危机。这一扩大化的垂直管理模式,还有利于信息的上下传通,有利于决策的民主性和广泛性,有利于创造一个良性的危机应对环境。现场管理团队可以求助当地政府,而当地政府可以求助上级政府,在必要情况下,整个国家都可参与其中。这就使一线管理者不致陷入孤军奋战的窘境,能够更好地获取外部支持;多种力量的等级式介入,可以彼此提供经验和智慧,多角度、多层面地研究危机,以作出正确决策;同时,由于牵扯面广,容易形成全民抗击的氛围与环境,有利于团结公众、众志成城化解危机。

SEMS模式也在世界范围内得到了有效推广。它符合现代社会组织的阶层制结构模式,能够调动不同层级组织机构的积极性和能动性。尤其可贵的是,SEMS模式“集中力量办大事”的指导原则,特别适合应对重大社会危机和自然灾害。大量跨区、跨国发展的集团公司采用了这一模式,各国政府更是对其非常推崇。一些著名的危机事件,如美国2001年的“9·11”事件和炭疽病毒侵袭事件,日本1995年的核物质泄露事件,前苏联1988年的亚美尼亚大地震等,SEMS都在其中发挥了重要作用。我国一些城市也都按照这一模式建立了相应的社会突发事件应急联动机制,如南宁、广州和深圳等。

南宁市的城市应急联动系统,它的建成,标志着中国城市在危机管理水平和信息化建设上的新突破。这一系统总投资1.7亿元人民币,由摩托罗拉(中国)公司负责技术总集成,中国国际工程咨询公司进行技术论证,国防科技大学提供技术支持,南宁社会应急联动中心组织国内其他单位开发研制了系统软件。然而,并非每个城市都像南宁等少数城市一样具有危机管理的远见、胸怀和气魄,我国大多数城市尚未建立科学、有效的应急联动系统。国家层面上也未形成明确的具有会商功能的综合体系和常设性危机管理协调部门。1998年抗洪斗争中,我国成功应用了中央政府、省政府、市政府、县乡政府和现场管理团队相结合的SEMS模式。本书认为,在弘扬抗洪精神的同时,人们更应深入总结其中的科学经验与模式,以前车之鉴,成后世之功。事实上,不唯中国如此,这也是许多发展中国家的薄弱环节。2005年2月22日,伊朗东南部发生强烈地震,业已死亡500多人。此前13年中,由于防震意识淡薄和缺少有效的应对模式,地震已夺去6万伊朗人的生命。

分析SEMS的特点,我们也应该注意到,由于层次过多、体系庞大,SEMS模式的灵活性受到限制,人、财、物资源投入之巨也非所有组织随时可以承受。它很难确保沟通的及时性,也可能造成政出多门,管理涣散和资源浪费。这样的不足,激发我们深入探讨更具可行性的一般危机管理组织模式。

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