领导体制的层级制和职能制有哪些特点?

层级制和职能制

按照整个组织系统内部各支系统的职权性质和职权范围来划分,领导体制可分为层级制和职能制。

层级制,亦称层次制、直线制,是指一个组织系统从纵向的垂直线上划分为若干个层次,从指挥中心到最基层形成一个“宝塔式”的指挥系统,即层层进行直接的指挥、监督和控制。每一层级对上一级层级负责。如行政系统的国务院、省政府、县政府、乡政府之间的隶属关系,就是层级制领导体制。职能制,亦称分职制、机能制,是指一个组织系统在横向的平行线上设置若干职能部门,各部门之间的关系是法定平等的关系,但各有其独特职能和业务范围,如国务院各部(委),省、市人民政府各厅(局)等,都是按照职能制建立起来并开展工作的。

层级制的优点是:权力集中,指挥统一;分级负责,步调一致;责任明确,行动迅速;各级领导业务性质相同,调动工作时的适应能力比较强。其缺点是:容易造成领导者包揽一切,影响下属积极性的发挥;容易使领导者陷入事务堆里,导致草率行事。

职能制的优点是:分工精细,各司其职;业务熟练,效率较高;易于培养专门人才。其缺点是:专业性的业务容易产生较大的依赖性;分工精细会造成机构臃肿,部门林立,人浮于事,基层忙乱的现象;主管部门过多,形成政出多门、多头领导;容易产生层层设卡,职能交叉,手续繁多,不利于整体协调。

值得注意的是,在一般的大型组织中,特别是国家行政机关组织体系中,层级制和职能制必须紧密结合,混合使用,形成直线节制、纵横协调、互相促进的综合体制。例如,我国行政系统就是如此,国务院、省政府、县政府的权限划分体现了层级制,各级政府所属的各部委办、厅局室等则属于职能制。

在建立层级制与职能制相结合的领导体制时,应注意解决好以下问题:一是管理幅度问题。所谓管理幅度是指一个组织所领导的组织人员的数额及其区域分布。管理幅度过小,该组织不能充分发挥效能;管理幅度过大,会造成组织领导超负荷运转。所以,管理幅度要适当,要根据组织的任务、目标、实践经验等合理地加以确定。二是层次设置问题。纵向层次太少,会加大领导者的工作量,降低对领导者进行有效控制的能力;纵向层次太多,又会增加中间环节,延缓领导进程。一般来说,纵向层次设置的多少主要取决于管理幅度和工作量。三是各层级的职能部门划分问题。职能部门的划分,主要取决于领导职权的性质及其分解方式。领导职权性质不同,职能部门便不同;领导职权分解不一样,职能部门也会不一样。职能部门的划分,还取决于上一级职能部门的设置状况。四是各职能部门职责和权限的确定问题。在职能部门不变的情况下,对于新增职权,应明确授予某一部门,对于涉及几个部门的工作,应指定牵头部门,以避免扯皮拖沓。

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